Вопрос: Гражданин планирует в сентябре 2014 г. обратиться в суд в связи с причинением ему вреда бюджетным (автономным) учреждением. Кто несет ответственность по обязательствам бюджетного (автономного) учреждения, связанным с причинением вреда гражданину?
Ответ: До 31.08.2014 ответственность по обязательствам бюджетного или автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданину, несет бюджетное (автономное) учреждение.
С 01.09.2014 в связи с вступлением в силу Федерального закона от 05.05.2014 N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее – Федеральный закон N 99-ФЗ) ответственность по обязательствам бюджетного или автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданину, несет бюджетное (автономное) учреждение, а если у учреждения недостаточно имущества, на которое может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества учреждения. При этом с 01.09.2014 данные правила распространяются на правоотношения, возникшие начиная с 01.01.2011.
Обоснование: В силу п. 1 ст. 1064 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
Законом обязанность возмещения вреда может быть возложена на лицо, не являющееся причинителем вреда.
Как следует из п. 2 ст. 56 ГК РФ (в редакции Федерального закона от 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений", действующей по 31.08.2014), казенное предприятие и учреждение отвечают по своим обязательствам в порядке и на условиях, предусмотренных п. 5 ст. 113, ст. ст. 115 и 120 ГК РФ.
На основании абз. 6 п. 2 ст. 120 ГК РФ (в редакции Федерального закона N 175-ФЗ, действующей по 31.08.2014) бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения (абз. 5 п. 2 ст. 120 ГК РФ).
Учитывая изложенное, ГК РФ (в редакции, действующей по 31.08.2014) предусматривается, что по обязательствам бюджетного (автономного) учреждения отвечает само учреждение, его собственник не несет ответственности по обязательствам учреждения.
Каких-либо исключений применительно к обязательствам бюджетного (автономного) учреждения, связанным с причинением вреда гражданину, ГК РФ не устанавливает.
Таким образом, в редакции ГК РФ, действующей по 31.08.2014, ответственность по обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданину, несет бюджетное (автономное) учреждение.
Однако Федеральным законом N 99-ФЗ внесены существенные изменения в ГК РФ.
В частности, ст. 56 ГК РФ изложена в новой редакции, п. 1 данной статьи в частности устанавливает, что юридическое лицо отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.
Особенности ответственности казенного предприятия и учреждения по своим обязательствам определяются правилами абз. 3 п. 6 ст. 113, п. 3 ст. 123.21, п. п. 3 – 6 ст. 123.22 и п. 2 ст. 123.23 ГК РФ. В силу п. 3 ст. 123.21 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случаях, установленных законом, также иным имуществом. При недостаточности указанных денежных средств или имущества субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения в случаях, предусмотренных п. п. 4 – 6 ст. 123.22 и п. 2 ст. 123.23 ГК РФ, несет собственник соответствующего имущества.
Пунктом 5 ст. 123.22 ГК РФ установлено, что бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено.
По обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абз. 1 данного пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества.
По обязательствам автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абз. 1 настоящего пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества автономного учреждения (п. 6 ст. 123.22 ГК РФ).
На основании ч. 1 ст. 3 Федерального закона N 99-ФЗ данный Федеральный закон вступает в силу с 01.09.2014, за исключением положений, для которых рассматриваемой статьей установлены иные сроки вступления их в силу.
Исходя из ч. 15 ст. 3 Федерального закона N 99-ФЗ действие п. п. 5 и 6 ст. 123.22 ГК РФ в части установления субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения или автономного учреждения по обязательствам такого учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, распространяется на правоотношения, возникшие также после 01.01.2011.
Таким образом, по обязательствам бюджетного (автономного) учреждения, связанным с причинением вреда гражданину, если у учреждения недостаточно имущества, на которое может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества учреждения.
Действие данного изменения распространено не только на периоды с 01.09.2014, но и на правоотношения, возникшие начиная с 01.01.2011.
Статья 120. Учреждения
1. Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением, определяются в соответствии со статьей 296 настоящего Кодекса.
2. Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).
Государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением.
Частное учреждение полностью или частично финансируется собственником его имущества. Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом.
Частное или казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.
3. Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.
Муниципальное учреждение – учреждение, созданное муниципальным образованием.
Комментарий
Муниципальное учреждение – это один из видов некоммерческих организаций – учреждений, которые создаются собственником. В зависимости от типа собственника, учреждения бывают:
– частными (частное учреждение) – если собственник гражданин или юридическое лицо;
– государственными (государственное учреждение) – если собственник Российская Федерация или субъект Российской Федерации;
– муниципальными (муниципальное учреждение) – если собственник Муниципальное образование.
Права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением, определяются в соответствии со статьей 296 ГК РФ (см. Право оперативного управления).
Муниципальное учреждение регулируется ст. 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
Государственное или муниципальное учреждение может быть автономным (см. Автономное учреждение), бюджетным (см. Бюджетное учреждение) или казенным учреждением (см. Казенное учреждение).
Ответственность муниципального учреждения и его собственника регулируется ст. 123.22 ГК РФ:
Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества.
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено.
По обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества.
По обязательствам автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества автономного учреждения.
Официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях: bus.gov.ru
Учредители
Учредителем муниципальных учреждений является муниципальное образование (п. 2 ст. 15 Федерального закона N 7-ФЗ, ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 174-ФЗ).
Учредителями одного государственного (муниципального) учреждения не могут быть публично-правовые образования различных уровней, а также несколько публично-правовых образований одного уровня.
Статьей 68 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрена возможность учреждения межмуниципальных организаций. Однако указанные организации могут быть созданы исключительно в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (Письмо Минфина России от 22.10.2013 N 12-08-06/44036).
Виды деятельности государственных (муниципальных) учреждений. Планирование деятельности государственных (муниципальных) учреждений (п. 3 Письма Минфина России от 22.10.2013 N 12-08-06/44036)
Поскольку целью создания государственных (муниципальных) учреждений является обеспечение реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов власти, виды деятельности учреждений должны соответствовать целям, для достижения которых они созданы.
Исчерпывающий перечень видов деятельности учреждений в соответствии с пунктом 3 статьи 14 Федерального закона N 7-ФЗ, частью 2 статьи 7 Федерального закона N 174-ФЗ должен быть определен в их уставах.
Кроме этого, цели создания государственных (муниципальных) учреждений и основные виды их деятельности должны корреспондироваться:
– с вопросами, решение которых законодательством Российской Федерации отнесено к ведению их учредителя – публично-правового образования;
– с полномочиями органа власти, осуществляющего функции и полномочия их учредителя.
По государственным (муниципальным) учреждениям, деятельность которых не соответствует полномочиям, возложенным на публично-правовое образование, которое является их учредителем, а также профилю органа власти, осуществляющего функции и полномочия их учредителя, целесообразно принять решение об их ликвидации, передаче в ведение иного органа власти либо передаче в собственность иного публично-правового образования.
Помимо основных видов деятельности государственные (муниципальные) учреждения вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность также указана в их учредительных документах (например, книгоиздательская деятельность, тиражирование, предоставление консультаций).
Информация об основных видах деятельности государственных (муниципальных) учреждений должна быть отражена не только в их уставах. Данные сведения должны также содержаться в одном из важнейших документов, регламентирующих деятельность бюджетных и автономных учреждений – плане финансово-хозяйственной деятельности.
В соответствии с пунктом 3.3 статьи 32 Федерального закона N 7-ФЗ орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетных или автономных учреждений, обязан самостоятельно установить порядок составления и утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений в соответствии с Общими требованиями, определенными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28.07.2010 N 81н (далее – Общие требования к плану, Приказ N 81н).
Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетных или автономных учреждений, определяя указанный порядок, вправе предусмотреть дополнительную детализацию показателей плана финансово-хозяйственной деятельности, установленных Общими требованиями к плану, в том числе утвердить типовую форму плана финансово-хозяйственной деятельности; установить предельные сроки утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности, которые должны обеспечить деятельность учреждений на основании утвержденного плана финансово-хозяйственной деятельности с самого начала очередного финансового года.
В соответствии с пунктами 9 и 17 Общих требований к плану план финансово-хозяйственной деятельности составляется на этапе формирования проекта бюджета на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период), после утверждения которого план финансово-хозяйственной деятельности при необходимости уточняется учреждением и направляется на утверждение органу, осуществляющему функции и полномочия его учредителя (либо по решению органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, утверждается учреждением).
Налогообложение и бухгалтерский учет
На муниципальные учреждения распространяются требования налогового законодательства, предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ), а также требования Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете".
Учреждения владеют имуществом на праве оперативного управления. В бухгалтерском учете такое имущество учитывается также, как другие организации учитывают имущество на праве собственности. План счетов и иные нормативные документы не предписывают особого порядка учета имущества на праве оперативного управления. С юридической точки зрения право оперативного управления есть разновидность вещных прав, близкая по своей сути к праву собственности (различия конечно же есть, но они юридические и не влияют на бухгалтерский учет).
Автономные учреждения для бухгалтерского учета используют План счетов бухгалтерского учета автономных учреждений и Инструкцию по его применению, утв. Приказом Минфина РФ от 23.12.2010 N 183н.
Бюджетные учреждения для бухгалтерского учета используют План счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений и Инструкцию по его применению, утв. Приказом Минфина РФ от 16.12.2010 N 174н.
Казенные учреждения для бухгалтерского учета используют План счетов бюджетного учета и Инструкцию по его применению, утв. Приказом Минфина России от 06.12.2010 N 162н.
Основные различия Бюджетных, Автономных и Казенных государственных и муниципальных учреждений
Источник бюджетного финансирования:
Казенные – на основе бюджетной сметы
Автономное – План финансово-хозяйственной деятельности
Бюджетное – План финансово-хозяйственной деятельности
Казенные – Смета доходов и расходов
Автономное – в самостоятельное распоряжение
Бюджетное – в самостоятельное распоряжение
Казенные – зачисляются в бюджет
Автономное – В кредитных организациях и в органах федерального казначейства
Бюджетное – в органах федерального казначейства (финансовых органах)
Казенные – в органах федерального казначейства (финансовых органах)
Различия в функциях между казенными, бюджетными и автономными государственными (муниципальными) учреждениями.
Письмо Минфина России от 22.10.2013 N 12-08-06/44036 «О Комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ» (п. 1)
«… казенные учреждения могут выполнять как государственные (муниципальные) функции, так и оказывать государственные (муниципальные) услуги (выполнять работы) физическим и юридическим лицам. В свою очередь, бюджетные и автономные учреждения могут быть созданы исключительно для оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Осуществление государственных (муниципальных) функций – не их задача.
Следует отметить, что федеральное законодательство не содержит прямой нормы, позволяющей установить отличие государственной (муниципальной) услуги от государственной (муниципальной) функции. Вместе с тем, исходя из содержания отдельных правовых актов (например, пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"), можно сделать вывод, что главное отличие заключается в том, что исполнение функции связано с властными полномочиями (например, контролем, надзором, лицензированием, выдачей разрешений и пр.).
Государственными (муниципальными) казенными учреждениями, выполняющими государственные (муниципальные) функции, являются, например, учреждения (управления капитального строительства), осуществляющие контроль за ходом проектирования и строительства объектов адресных инвестиционных программ».
Статья 9.1 "Государственные, муниципальные учреждения" Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях":
"1. Государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием.
2. Типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные.
3. Функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации, муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием, в случае, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления (далее – орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя)".
Дополнительно
Учреждение – унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Автономное учреждение – некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
Казенное учреждение – государственное или муниципальное учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
